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29.09.2001
REGIONALISMO
E MULTILATERALISMO:
fenomeni paralleli o contrastanti?
di
Bernadetta Marini
 I
tentativi da parte di un certo numero di paesi di liberalizzare
parzialmente o totalmente il loro commercio, ma su base discriminatoria,
ossia escludendo il resto del mondo (i paesi non membri), hanno
una lunga tradizione.
L'integrazione regionale dell'Europa occidentale nel dopoguerra,
è il tentativo più ambizioso finora realizzato.
Il regionalismo commerciale ha continuato ad espandersi nel
periodo susseguente alla seconda guerra mondiale, nonostante
l'emergere di un sistema di relazioni commerciali ordinato su
base multilaterale e basato sull'Accordo Generale sulle Tariffe
e il Commercio (GATT), entrato in vigore nel 1947, che cercava
di limitarne l'utilizzo da parte dei suoi membri. Secondo il
Direttore Generale in carica, all'inizio del 1994 quasi tutti
i 115 paesi (allora) membri del GATT era al tempo stesso membri
di almeno un accordo commerciale regionale. Nella sua prima
fase di espansione, che va pressappoco fino alla metà
degli anni settanta, il regionalismo commerciale si è
diffuso prima in America Latina e successivamente in Africa,
con un'espansione del tipo nord-nord (in Europa) o sud-sud (nei
paesi in via di sviluppo). Nonostante questa sua ampia diffusione
in termini sia geografici che temporali, il regionalismo ha
sempre coesistito con difficoltà con il multilateralismo
commerciale. Da una parte gli accordi regionali di commercio,
pur premessi dal GATT a certe condizioni (art. XXIV), sono stati
sempre considerati come deroghe al principio della non discriminazione,
cardine del nuove ordine commerciale post-bellico; dall'altro,
le motivazioni che stanno alla base degli accordi regionali
di commercio, soprattutto quelli contratti da nazioni aventi
un certo peso nel commercio mondiale, sono sempre state considerate
dai non membri almeno in parte come volte ad aumentare il potere
contrattuale del gruppo, o "strategiche", come si
usa dire, e quindi viste con sospetto. Ciò ha generato
sia opposizione al regionalismo (da parte degli Stati Uniti
almeno fino agli anni ottanta), sia emulazione dello stesso
(soprattutto da parte dei paesi in via di sviluppo fino agli
anni settanta e, più recentemente, anche da parte di
numerosi paesi industrializzati non europei).
Durante l'Uruguay Round, l'ultima, per importanza, delle tornate
negoziali del GATT, le politiche commerciali di paesi chiave
come gli USA e il Canada sono cambiate abbastanza radicalmente
in senso regionale (si pensi alla costituzione stessa del NAFTA
- North America Free Trade Agreement); il regionalismo è
sembrato avanzare in Europa con due successivi allargamenti
della Comunità Europea e mediante gli accordi preferenziali
con l'Europa dell'Est, conclusi dopo lo smembramento dell'Unione
Sovietica e del COMECON, ed estendersi dall'America Latina (dove
si è formato ex novo il Mercato Comune del Sud) all'Asia
(dove si sono moltiplicati i tentativi di liberalizzazione commerciale
su base regionale, a parte dalla vecchia Associazione del Sud
Est asiatico (ASEAN), fino alle nuove iniziative in ambito del
gruppo di cooperazione economica tra Asia e Pacifico (APEC)).
In questa seconda fase di espansione il regionalismo commerciale
ha assunto un marcato carattere del tipo "nord-sud".
Nel nord America infatti, gli Stati Uniti e il Canada hanno
condiviso una vasta liberalizzazione del loro commercio e dei
flussi di investimento con il Messico; in Asia, invece, le iniziative
APEC hanno coinvolto anche il Giappone, Australia e Nuova Zelanda,
oltre a molti paesi in via di sviluppo.
Nell'ambito dell'Uruguay Round la ricerca di un nuovo equilibrio
tra quello che era il multilateralismo de iure e il regionalismo
de facto praticato da molti membri del GATT, è stata
oggetto di un certo impegno comune e ha assunto importanza come
testi delle loro intenzioni di continuare o meno con l'ordine
multilaterale esistente (opportunamente modificato e rinforzato),
o di mutarlo invece in senso regionale. Quest'ultima possibilità,
mai esplicitamente presa in considerazione durante i negoziati,
è però stata sempre presente, almeno implicitamente,
o come opzione nel caso di fallimento del Round e di sfaldamento
del GATT, oppure come possibilità di costruzione di un
ordine commerciale mondiale più efficiente e moderno
di quello esistente. Più aperti dei negoziatori dei rispettivi
paesi nel dibattito sulle possibili forme di un nuovo ordine
commerciale mondiale, studiosi di tutto il mondo hanno considerato
apertamente i pro e i contro di un ordine commerciale regionale,
in alternativa o in aiuto a quello multilaterale, che sembrava
a molti in declino o almeno incapace di adattarsi con la necessaria
rapidità alle nuove realtà e i bisogni degli anni
novanta.
Il regionalismo sembra oggi essere nuovamente in espansione
anche se le condizioni di una sua compatibilità con l'ordine
WTO non sono diventate più stringenti e definite dopo
l'Uruguay Round di quanto lo fossero in precedenza sotto il
GATT. Ciò nonostante, rimangono difficili da determinare
ex ante le conseguenze della tendenza a un numero sempre maggiore
di accordi regionali di commercio su base preferenziale.
Circa le conseguenze di benessere del regionalismo, la teoria
economica è in grado di fornirci pochi orientamenti di
tipo definitivo circa: la probabilità di un'ulteriore
espansione del regionalismo; la sua compatibilità con
il sistema commerciale multilaterale che esiste attualmente;
la relazione tra regimi di commercio e benessere collettivo.
Il primo quesito, quello relativo alla continuazione della tendenza
a stipulare accordi commerciali regionali, ha risposte che dipendono
sia dalle caratteristiche dell'ambiente esterno, che prevarrà
negli anni a venire, sia dal potenziale economico che si assegna
all'integrazione regionale "nord-sud", senza dimenticare
che anche i fattori politici esterni sistemici, come il grado
di egemonia esercitato da una nazione o gruppo di nazioni nell'ordine
politico-strategico internazionale, possono influenzare le risposte
che si devono dare a tale quesito. Per quanto riguarda l'habitat
generale, non vi è alcun dubbio che il cambiamento di
posizione degli USA, da tradizionali "guardiani" dell'ordine
commerciale multilaterale, a fautori aperti del regionalismo,
abbia favorito la rinascita di questo fenomeno su scala mondiale
durante quella che viene definita la sua seconda fase, ossia
il regionalismo aperto. La politica commerciale americana, mai
profondamente radicata nel multilateralismo, sembra aver ripreso
la sua tradizionale dimensione bilateralistica espressa talvolta
come nazione singola e talvolta dal blocco regionale nord americano,
di cui gli USA sono la nazione guida. Le basi del multilateralismo
americano e del passato sostegno del GATT, non sono mai state
del tutto solide, nonostante il fatto che una posizione a favore
dell'ordine commerciale multilaterale sia stata costantemente
mantenuta dalle varie amministrazioni USA che si sono succedute
dalla fine della seconda guerra mondiale fino ai primi anni
ottanta. È bastato, infatti, che una di esse usasse la
minaccia del regionalismo nel contesto dei negoziati dell'Uruguay
round, probabilmente per dimostrare agli oppositori interni
del GATT che potevano essere prese in considerazione anche politiche
commerciali alternative, per far diventare strategica una deviazione
che in origine era stata solo tattica.
Il bastone del regionalismo, quasi casualmente brandito, ha
finito per colpire quasi più in profondità di
quanto forse lo desiderasse chi lo impugnava. Così il
Canada si è mostrato improvvisamente e sorprendentemente
pronto a superare la sua tradizionale riluttanza a condividere
la sorte (commerciale) del grande e ingombrante vicino Messico
situato al sud. Inoltre anche lo stesso Messico, ha riscoperto
quasi sorprendentemente che la sua collocazione economica (a
prescindere da quella geografica) era saldamente nel nord America,
cambiando così una posizione di ritroso nazionalismo
economico e politico durato dalla rivoluzione americana in poi.
Il regionalismo è divenuto in pochi anni un asse portante
della politica commerciale USA, sostenuto da ambedue i maggiori
partiti politici americani, anche se vi furono non poche difficoltà
in Parlamento per la ratifica del NAFTA. L'opposizione a tale
accordo tra USA, Canada e Messico non è infatti venuta
dai liberoscambisti fautori del multilateralismo nei rapporti
commerciali, ma da specifici settori interni i cui interessi
erano minacciati dall'accordo. L'estensione del NAFTA ai paesi
dell'America Latina e Centrale, talvolta presa in considerazione
negli ambienti ufficiali e sottolineata per ragioni contingenti,
non sembra per ora essere in vista.
L'integrazione "nord-sud", rappresenta una potenziale
attrattiva per i paesi del sud per la complementarietà
nelle dotazioni fattoriali e nelle strutture economiche, che
potrebbe favorire il commercio inter-industriale. Questi paesi
hanno difficoltà ad accedere ai mercati dei paesi industrializzati
e accordi regionali di libero scambio potrebbero garantire quella
crescita nelle quote di esportazioni che altrimenti sarebbe,
probabilmente, negata. La certezza dell'accesso ad un dato mercato,
comunque, sarebbe per il paesi in via di sviluppo, di dimensione
economica medio-grande e fortemente orientati all'export. Per
tali paesi la possibilità di diversificare prodotti esportati
e mercati di esportazione assume infatti importanza notevole.
Oltre a questi argomenti a favore del regionalismo c'è
da aggiungere che per ogni paese che desideri entrare a far
parte di un gruppo regionale che già esiste, quando il
mercato limitrofo più attraente è anche quello
del partner regionale più importante, è probabile
che il prezzo da pagare per ottenere un accesso privilegiato
cresca all'aumentare del numero dei paesi in attesa di assicurarselo
e al diminuire delle alternative esistenti per essi in campo
commerciale.
La seconda questione riguarda la compatibilità della
diffusione del regionalismo con il regime di commercio multilaterale
imperniato prima sul GATT e ora sul WTO. Il quesito, in altre
parole, è se si possa pensare che il regionalismo affretti
il tramonto del sistema di commercio multilaterale che ha regolato
le relazioni commerciali sin dal seconda guerra mondiale, e
propiziato un'eccezionale espansione del commercio mondiale
e, in caso affermativo, con quali conseguenze sul benessere
mondiale.
A tale proposito le opinioni sono molte e influenzate dalla
ideologia, dall'esperienza personale e dalla prospettiva storica
di chi la esprime.
Secondo la visione ortodossa dei liberoscambisti, la compatibilità
tra regionalismo e multilateralismo diventa difficile oltre
un certo limite. Tale visione riconosce che non si tratta tanto
di un problema di principi discordanti, quanto piuttosto di
comportamenti contrastanti che sono indotti dalla coesistenza
di queste tendenze. Le aspettative negative circa le compatibilità
espresse da Wonnacott e Lutz ben rappresentano quelle intrattenute
dalla maggior parte dei componenti di questo gruppo. Essi infatti
hanno affermato che:
· gli accordi regionali tendono a diventare distorsivi
del commercio (l'eccezione riguarderebbe l'Unione Europea ma
in circostanze che difficilmente possono essere replicate);
· i gruppi regionali tendono a comportarsi come blocchi
regionali man mano che si ingrandiscono, mettendo così
in pericolo le relazioni commerciali internazionali;
· nelle circostanze migliori essi tendono a creare interessi
acquisiti che vanno contro la liberalizzazione del commercio
con i paesi terzi.
Nell'ambito di tale visione, vi sono anche autori che, in maniera
più ottimistica pensano che la diversione dei flussi
commerciali possa essere più che compensata dall'aumento
della crescita che deriva dai vantaggi dinamici dell'integrazione
regionale, o che la compatibilità tra regionalismo e
multilateralismo si possa ottenere in pratica controbilanciando
gli effetti statici negativi delle politiche commerciali discriminatorie
presenti negli accordi regionali.
Di tutt'altro avviso sono i cosiddetti "ortodossi",
i quali credono che gli accordi regionali possano essere complementari
al WTO, aumentando così la credibilità degli impegni
compatibili con essi, assunti dai membri.
Qualcun altro ancora, pensa che la strada del regionalismo possa
costituire tranquillamente un'alternativa al WTO per raggiungere
un commercio più libero.
Se si rimane invece del parere che il regionalismo ed il multilateralismo
siano del tutto incompatibili (o difficilmente compatibili),
il problema che si pone è quello delle conseguenza sul
sistema commerciale multilaterale che possono derivare dal perdurare
del regionalismo. In questo campo le risposte sono ancora più
soggettive e speculative di quelle fornite nel caso della questione
affine della compatibilità.
Prima della conclusione dell'Uruguay Round, lo scenario era
quello di un GATT al tramonto sostituito da un sistema regionale
tribolare, costituito da un blocco commerciale euroafricano
incentrato sulla Comunità Europea, un blocco commerciale
americano incentrato sugli Stati Uniti ed infine uno dell'Asia
e del Pacifico imperniato sul Giappone e probabilmente anche
sulla Cina, almeno in futuro. Un altro scenario catastrofico
per il GATT e per il benessere globale, prefigurava la frammentazione
del sistema commerciale mondiale in un gran numero di accordi
bilaterali e regionali, sovrapposti l'uno all'altro. Dopo la
conclusione dell'Uruguay Round, il problema della compatibilità
tra regionalismo e multilateralismo assume una dimensione di
medio-lungo periodo. La tendenza più recente è
quella di sottolineare le possibilità di coesistenza
tra regionalismo ed un ordine economico internazionale improntato
al liberismo. Alcuni si spingono fino ad ipotizzare come, in
determinate circostanze, la creazione o l'estensione dell'integrazione
regionale possano essere parte del processo di liberalizzazione
dell'economia internazionale. Le circostanze necessarie sarebbero
che, innanzitutto, i blocchi regionali accettino di liberalizzare
i loro regimi di commercio e i movimenti di capitali con il
resto del mondo, ed inoltre è necessario che il commercio
ed i movimenti di capitale siano soggetti a norme accettate
invece che ad interventi coercitivi.
In altre parole, i blocchi commerciali dovrebbero comportarsi
come gli attuali Stati nazionali membri del WTO: continuare
il processo di liberalizzazione commerciale e restare parte
di un ordine cooperativo basato su regole comuni. Sulle possibilità
di un "regionalismo aperto" insiste anche l'attuale
Ministro degli Esteri Renato Ruggiero (già primo Presidente
del WTO), il quale asserisce che se le barriere interne al commercio
tra membri di gruppi regionali fossero liberalizzate più
o meno allo stesso tempo di quelle nei confronti del resto del
mondo, vi sarebbe sia compatibilità tra regionalismo
e WTO, sia la possibilità di convergenza dei due processi
di liberalizzazione.
Il risultato finale sarebbe quello desiderato: un mercato globale
libero e stabile.
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