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REGIONALISMO E MULTILATERALISMO:
29.09.2001
REGIONALISMO
E MULTILATERALISMO:
fenomeni paralleli o contrastanti?
di
Bernadetta Marini
 I
tentativi da parte di un certo numero di paesi di liberalizzare parzialmente
o totalmente il loro commercio, ma su base discriminatoria, ossia escludendo
il resto del mondo (i paesi non membri), hanno una lunga tradizione.
L'integrazione regionale dell'Europa occidentale nel dopoguerra, è il
tentativo più ambizioso finora realizzato. Il regionalismo commerciale
ha continuato ad espandersi nel periodo susseguente alla seconda guerra mondiale,
nonostante l'emergere di un sistema di relazioni commerciali ordinato su base
multilaterale e basato sull'Accordo Generale sulle Tariffe e il Commercio (GATT),
entrato in vigore nel 1947, che cercava di limitarne l'utilizzo da parte dei
suoi membri. Secondo il Direttore Generale in carica, all'inizio del 1994 quasi
tutti i 115 paesi (allora) membri del GATT era al tempo stesso membri di almeno
un accordo commerciale regionale. Nella sua prima fase di espansione, che va
pressappoco fino alla metà degli anni settanta, il regionalismo commerciale
si è diffuso prima in America Latina e successivamente in Africa, con
un'espansione del tipo nord-nord (in Europa) o sud-sud (nei paesi in via di
sviluppo). Nonostante questa sua ampia diffusione in termini sia geografici
che temporali, il regionalismo ha sempre coesistito con difficoltà con
il multilateralismo commerciale. Da una parte gli accordi regionali di commercio,
pur premessi dal GATT a certe condizioni (art. XXIV), sono stati sempre considerati
come deroghe al principio della non discriminazione, cardine del nuove ordine
commerciale post-bellico; dall'altro, le motivazioni che stanno alla base degli
accordi regionali di commercio, soprattutto quelli contratti da nazioni aventi
un certo peso nel commercio mondiale, sono sempre state considerate dai non
membri almeno in parte come volte ad aumentare il potere contrattuale del gruppo,
o "strategiche", come si usa dire, e quindi viste con sospetto. Ciò
ha generato sia opposizione al regionalismo (da parte degli Stati Uniti almeno
fino agli anni ottanta), sia emulazione dello stesso (soprattutto da parte dei
paesi in via di sviluppo fino agli anni settanta e, più recentemente,
anche da parte di numerosi paesi industrializzati non europei).
Durante l'Uruguay Round, l'ultima, per importanza, delle tornate negoziali del
GATT, le politiche commerciali di paesi chiave come gli USA e il Canada sono
cambiate abbastanza radicalmente in senso regionale (si pensi alla costituzione
stessa del NAFTA - North America Free Trade Agreement); il regionalismo è
sembrato avanzare in Europa con due successivi allargamenti della Comunità
Europea e mediante gli accordi preferenziali con l'Europa dell'Est, conclusi
dopo lo smembramento dell'Unione Sovietica e del COMECON, ed estendersi dall'America
Latina (dove si è formato ex novo il Mercato Comune del Sud) all'Asia
(dove si sono moltiplicati i tentativi di liberalizzazione commerciale su base
regionale, a parte dalla vecchia Associazione del Sud Est asiatico (ASEAN),
fino alle nuove iniziative in ambito del gruppo di cooperazione economica tra
Asia e Pacifico (APEC)).
In questa seconda fase di espansione il regionalismo commerciale ha assunto
un marcato carattere del tipo "nord-sud". Nel nord America infatti,
gli Stati Uniti e il Canada hanno condiviso una vasta liberalizzazione del loro
commercio e dei flussi di investimento con il Messico; in Asia, invece, le iniziative
APEC hanno coinvolto anche il Giappone, Australia e Nuova Zelanda, oltre a molti
paesi in via di sviluppo.
Nell'ambito dell'Uruguay Round la ricerca di un nuovo equilibrio tra quello
che era il multilateralismo de iure e il regionalismo de facto praticato da
molti membri del GATT, è stata oggetto di un certo impegno comune e ha
assunto importanza come testi delle loro intenzioni di continuare o meno con
l'ordine multilaterale esistente (opportunamente modificato e rinforzato), o
di mutarlo invece in senso regionale. Quest'ultima possibilità, mai esplicitamente
presa in considerazione durante i negoziati, è però stata sempre
presente, almeno implicitamente, o come opzione nel caso di fallimento del Round
e di sfaldamento del GATT, oppure come possibilità di costruzione di
un ordine commerciale mondiale più efficiente e moderno di quello esistente.
Più aperti dei negoziatori dei rispettivi paesi nel dibattito sulle possibili
forme di un nuovo ordine commerciale mondiale, studiosi di tutto il mondo hanno
considerato apertamente i pro e i contro di un ordine commerciale regionale,
in alternativa o in aiuto a quello multilaterale, che sembrava a molti in declino
o almeno incapace di adattarsi con la necessaria rapidità alle nuove
realtà e i bisogni degli anni novanta.
Il regionalismo sembra oggi essere nuovamente in espansione anche se le condizioni
di una sua compatibilità con l'ordine WTO non sono diventate più
stringenti e definite dopo l'Uruguay Round di quanto lo fossero in precedenza
sotto il GATT. Ciò nonostante, rimangono difficili da determinare ex
ante le conseguenze della tendenza a un numero sempre maggiore di accordi regionali
di commercio su base preferenziale.
Circa le conseguenze di benessere del regionalismo, la teoria economica è
in grado di fornirci pochi orientamenti di tipo definitivo circa: la probabilità
di un'ulteriore espansione del regionalismo; la sua compatibilità con
il sistema commerciale multilaterale che esiste attualmente; la relazione tra
regimi di commercio e benessere collettivo.
Il primo quesito, quello relativo alla continuazione della tendenza a stipulare
accordi commerciali regionali, ha risposte che dipendono sia dalle caratteristiche
dell'ambiente esterno, che prevarrà negli anni a venire, sia dal potenziale
economico che si assegna all'integrazione regionale "nord-sud", senza
dimenticare che anche i fattori politici esterni sistemici, come il grado di
egemonia esercitato da una nazione o gruppo di nazioni nell'ordine politico-strategico
internazionale, possono influenzare le risposte che si devono dare a tale quesito.
Per quanto riguarda l'habitat generale, non vi è alcun dubbio che il
cambiamento di posizione degli USA, da tradizionali "guardiani" dell'ordine
commerciale multilaterale, a fautori aperti del regionalismo, abbia favorito
la rinascita di questo fenomeno su scala mondiale durante quella che viene definita
la sua seconda fase, ossia il regionalismo aperto. La politica commerciale americana,
mai profondamente radicata nel multilateralismo, sembra aver ripreso la sua
tradizionale dimensione bilateralistica espressa talvolta come nazione singola
e talvolta dal blocco regionale nord americano, di cui gli USA sono la nazione
guida. Le basi del multilateralismo americano e del passato sostegno del GATT,
non sono mai state del tutto solide, nonostante il fatto che una posizione a
favore dell'ordine commerciale multilaterale sia stata costantemente mantenuta
dalle varie amministrazioni USA che si sono succedute dalla fine della seconda
guerra mondiale fino ai primi anni ottanta. È bastato, infatti, che una
di esse usasse la minaccia del regionalismo nel contesto dei negoziati dell'Uruguay
round, probabilmente per dimostrare agli oppositori interni del GATT che potevano
essere prese in considerazione anche politiche commerciali alternative, per
far diventare strategica una deviazione che in origine era stata solo tattica.
Il bastone del regionalismo, quasi casualmente brandito, ha finito per colpire
quasi più in profondità di quanto forse lo desiderasse chi lo
impugnava. Così il Canada si è mostrato improvvisamente e sorprendentemente
pronto a superare la sua tradizionale riluttanza a condividere la sorte (commerciale)
del grande e ingombrante vicino Messico situato al sud. Inoltre anche lo stesso
Messico, ha riscoperto quasi sorprendentemente che la sua collocazione economica
(a prescindere da quella geografica) era saldamente nel nord America, cambiando
così una posizione di ritroso nazionalismo economico e politico durato
dalla rivoluzione americana in poi. Il regionalismo è divenuto in pochi
anni un asse portante della politica commerciale USA, sostenuto da ambedue i
maggiori partiti politici americani, anche se vi furono non poche difficoltà
in Parlamento per la ratifica del NAFTA. L'opposizione a tale accordo tra USA,
Canada e Messico non è infatti venuta dai liberoscambisti fautori del
multilateralismo nei rapporti commerciali, ma da specifici settori interni i
cui interessi erano minacciati dall'accordo. L'estensione del NAFTA ai paesi
dell'America Latina e Centrale, talvolta presa in considerazione negli ambienti
ufficiali e sottolineata per ragioni contingenti, non sembra per ora essere
in vista.
L'integrazione "nord-sud", rappresenta una potenziale attrattiva per
i paesi del sud per la complementarietà nelle dotazioni fattoriali e
nelle strutture economiche, che potrebbe favorire il commercio inter-industriale.
Questi paesi hanno difficoltà ad accedere ai mercati dei paesi industrializzati
e accordi regionali di libero scambio potrebbero garantire quella crescita nelle
quote di esportazioni che altrimenti sarebbe, probabilmente, negata. La certezza
dell'accesso ad un dato mercato, comunque, sarebbe per il paesi in via di sviluppo,
di dimensione economica medio-grande e fortemente orientati all'export. Per
tali paesi la possibilità di diversificare prodotti esportati e mercati
di esportazione assume infatti importanza notevole.
Oltre a questi argomenti a favore del regionalismo c'è da aggiungere
che per ogni paese che desideri entrare a far parte di un gruppo regionale che
già esiste, quando il mercato limitrofo più attraente è
anche quello del partner regionale più importante, è probabile
che il prezzo da pagare per ottenere un accesso privilegiato cresca all'aumentare
del numero dei paesi in attesa di assicurarselo e al diminuire delle alternative
esistenti per essi in campo commerciale.
La seconda questione riguarda la compatibilità della diffusione del regionalismo
con il regime di commercio multilaterale imperniato prima sul GATT e ora sul
WTO. Il quesito, in altre parole, è se si possa pensare che il regionalismo
affretti il tramonto del sistema di commercio multilaterale che ha regolato
le relazioni commerciali sin dal seconda guerra mondiale, e propiziato un'eccezionale
espansione del commercio mondiale e, in caso affermativo, con quali conseguenze
sul benessere mondiale.
A tale proposito le opinioni sono molte e influenzate dalla ideologia, dall'esperienza
personale e dalla prospettiva storica di chi la esprime.
Secondo la visione ortodossa dei liberoscambisti, la compatibilità tra
regionalismo e multilateralismo diventa difficile oltre un certo limite. Tale
visione riconosce che non si tratta tanto di un problema di principi discordanti,
quanto piuttosto di comportamenti contrastanti che sono indotti dalla coesistenza
di queste tendenze. Le aspettative negative circa le compatibilità espresse
da Wonnacott e Lutz ben rappresentano quelle intrattenute dalla maggior parte
dei componenti di questo gruppo. Essi infatti hanno affermato che:
· gli accordi regionali tendono a diventare distorsivi del commercio
(l'eccezione riguarderebbe l'Unione Europea ma in circostanze che difficilmente
possono essere replicate);
· i gruppi regionali tendono a comportarsi come blocchi regionali man
mano che si ingrandiscono, mettendo così in pericolo le relazioni commerciali
internazionali;
· nelle circostanze migliori essi tendono a creare interessi acquisiti
che vanno contro la liberalizzazione del commercio con i paesi terzi.
Nell'ambito di tale visione, vi sono anche autori che, in maniera più
ottimistica pensano che la diversione dei flussi commerciali possa essere più
che compensata dall'aumento della crescita che deriva dai vantaggi dinamici
dell'integrazione regionale, o che la compatibilità tra regionalismo
e multilateralismo si possa ottenere in pratica controbilanciando gli effetti
statici negativi delle politiche commerciali discriminatorie presenti negli
accordi regionali.
Di tutt'altro avviso sono i cosiddetti "ortodossi", i quali credono
che gli accordi regionali possano essere complementari al WTO, aumentando così
la credibilità degli impegni compatibili con essi, assunti dai membri.
Qualcun altro ancora, pensa che la strada del regionalismo possa costituire
tranquillamente un'alternativa al WTO per raggiungere un commercio più
libero.
Se si rimane invece del parere che il regionalismo ed il multilateralismo siano
del tutto incompatibili (o difficilmente compatibili), il problema che si pone
è quello delle conseguenza sul sistema commerciale multilaterale che
possono derivare dal perdurare del regionalismo. In questo campo le risposte
sono ancora più soggettive e speculative di quelle fornite nel caso della
questione affine della compatibilità.
Prima della conclusione dell'Uruguay Round, lo scenario era quello di un GATT
al tramonto sostituito da un sistema regionale tribolare, costituito da un blocco
commerciale euroafricano incentrato sulla Comunità Europea, un blocco
commerciale americano incentrato sugli Stati Uniti ed infine uno dell'Asia e
del Pacifico imperniato sul Giappone e probabilmente anche sulla Cina, almeno
in futuro. Un altro scenario catastrofico per il GATT e per il benessere globale,
prefigurava la frammentazione del sistema commerciale mondiale in un gran numero
di accordi bilaterali e regionali, sovrapposti l'uno all'altro. Dopo la conclusione
dell'Uruguay Round, il problema della compatibilità tra regionalismo
e multilateralismo assume una dimensione di medio-lungo periodo. La tendenza
più recente è quella di sottolineare le possibilità di
coesistenza tra regionalismo ed un ordine economico internazionale improntato
al liberismo. Alcuni si spingono fino ad ipotizzare come, in determinate circostanze,
la creazione o l'estensione dell'integrazione regionale possano essere parte
del processo di liberalizzazione dell'economia internazionale. Le circostanze
necessarie sarebbero che, innanzitutto, i blocchi regionali accettino di liberalizzare
i loro regimi di commercio e i movimenti di capitali con il resto del mondo,
ed inoltre è necessario che il commercio ed i movimenti di capitale siano
soggetti a norme accettate invece che ad interventi coercitivi.
In altre parole, i blocchi commerciali dovrebbero comportarsi come gli attuali
Stati nazionali membri del WTO: continuare il processo di liberalizzazione commerciale
e restare parte di un ordine cooperativo basato su regole comuni. Sulle possibilità
di un "regionalismo aperto" insiste anche l'attuale Ministro degli
Esteri Renato Ruggiero (già primo Presidente del WTO), il quale asserisce
che se le barriere interne al commercio tra membri di gruppi regionali fossero
liberalizzate più o meno allo stesso tempo di quelle nei confronti del
resto del mondo, vi sarebbe sia compatibilità tra regionalismo e WTO,
sia la possibilità di convergenza dei due processi di liberalizzazione.
Il risultato finale sarebbe quello desiderato: un mercato globale libero e stabile.
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